????河南平墳運動在2012年11月達到高潮。

????從南陽到周口，數百萬座墳頭被夷為平地，影響人口數千萬，甚至發生意外，致人死亡。

????11月，新修改的《殯葬管理條例》刪去了可強制平墳的規定。河南對外宣稱平墳暫停，對內卻高度認可這一行動，并無糾偏之意。置民眾傳統情感的傷害于不顧的背后，這場自上而下的運動，實際另有更深層次的謀慮。

????作為中國糧食主產區的河南，肩負“保耕地”重任，發展受限，一直深陷土地饑渴。2011年11月，國務院發布文件，支持河南省加快建設中原經濟區。今年12月3日，國家發改委網站公布了國務院批復的《中原經濟區發展規劃》，提出探索不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價的新型城鎮化、工業化和農業現代化協調發展的路子。

????在此背景下，河南對土地的渴求愈發強烈。但是，始自2009年的“新型社區”建設推行并不順利，這項工作試圖整合農民宅基地，騰挪出更多建設用地。

????此次，地方政府通過平墳復耕與建設用地“增減掛鉤”政策找到連接點。目前，周口等地已將平墳面積上報河南省國土資源廳，以此作為“新增耕地”，交換建設用地指標。

????平墳“大躍進”

????10月21日，在河南平墳運動最盛處——周口扶溝縣，39歲的村民羅軍麗、53歲的何洪庭在挖掘墓碑時遭遇意外，二人被倒下的石碑砸中身亡。

????消息傳出，輿論嘩然。在此之前，這場平墳運動，實際已進行了半年之久。

????河南官場流傳甚廣的一個說法是，平墳最初源自高層意志。目前能搜索到的最早信源，是周口市政府網站曾刊文稱，2011年11月，“省委書記盧展工蒞臨周口調研，針對平原農區耕地墳頭多的情況，提出實施殯葬改革，推進平墳復耕。”

????幾個月后的2012年3月，周口市政府出臺《關于進一步推進殯葬改革的實施意見》，以“一號文件”形式下發。文件稱，平墳復耕已到刻不容緩的地步，需強力推進。

????4月，南陽市亦發布文件，要求自5月10日起，耕地、林地內不準增加新墳頭，“出現一個平除一個”。

????5月28日至29日，在河南省民政廳“全省深化殯葬改革工作現場會”上，省政府肯定了南陽的做法。

????此后，平墳復耕在河南全省推行。9月24日，河南省政府辦公廳發布《關于加快推進全省殯葬改革工作的通知》，稱此舉節約土地、保護環境、移風易俗，符合河南人多地少的省情。

????該文件要求，2013年，河南農村要實現公益性墓地全覆蓋，逐步將農村散墳、集中墓地遷移到農村公益性公墓，推進平墳擴耕工作。“推行火化工作較好、殯葬基礎設施較為完善的省轄市，要抓緊開始進行平墳擴耕工作，其他省轄市要在2013年全部展開。10個省直管試點縣（市）要發揮示范和帶頭作用，2013年3月底前要全部完成平墳擴耕工作。”

????受到鼓舞后，周口平墳進一步升溫。

????按照最初的計劃，周口將在三年內完成平墳任務，今年完成20％、2013年完成50％、2014年全部完成。強力推進下，任務進度超過原計劃——11月，全市過半墳頭已被推平。

????在周口市扶溝縣的平墳實施方案中，基層干部被要求“全面動員、全民參與、迅速行動、強力推進”，“一天一督導、三天一通報、一周一排序”，按照時間表，10月底前該縣各級黨員干部、財供人員帶頭平墳，11月底前實現“全縣境內無墳頭”。方案要求，副科級以上干部必須在七天內平掉自家墳頭，憑鄉村兩級出具的證明才可回單位上班，不執行者將被“采取組織措施”。至于企事業單位及人員，如果平墳不力，可能會受到取消文明單位、取消個人一切評優晉升的處分，還有可能在電視臺被曝光。

????但是，平墳中的“不公”，卻使得民意愈發反彈。

????按照相關平墳方案，受國家保護的具有歷史、藝術、科學價值的墓地予以保留。此外，革命烈士、知名人士、少數民族、華僑、外籍華人、港澳臺同胞等特殊墳墓，則按有關規定保護、遷移或整理。

????這一例外條款，在基層已被異化為對官員祖墳的額外保護。

????例如，中組部研究室主任臧安民家位于沈丘縣周營鄉的祖墳、河南省發改委巡視員陳永石家位于石槽集鄉的祖墳，均在平墳運動中得以幸免。

????11月16日，中國政府網公布國務院第628號令，在新修改的《殯葬管理條例》中，刪去了民政部門可強制平墳的規定。

????11月21日，周口市委宣傳部對外宣稱，該市“平墳復耕”工作已暫停推行，正在研究如何調整政策，以期平息輿論。

????但僅兩天之后，在周口召開的內部會議上，相關負責人向民政局等部門傳達河南省指示，肯定其平墳復耕工作，稱“成效顯著”，要求其頂住外界輿論壓力進一步推進。

????按照周口市的“一號文件”，該市基本農田有墳頭350多萬個，占地近5萬畝。11月初，周口市通過新華社發布消息稱，全市已平遷200多萬座墳墓，復種耕地近3萬畝。

????土地饑渴

????與平墳“大躍進”并行的另一條線索是，身為保糧大省的河南，正急于擺脫城鎮化和工業化落后的境況。

????河南的糧食總產量占到全國的十分之一，其中小麥超過四分之一。按照“十二五”規劃，至2020年，中國糧食產量需要增加1000億斤，分配給河南的增產任務就達到300億斤。一直以來，中央給河南的“保耕地”壓力從未放松。根據河南官方提供的數據，截至2011年底，該省耕地面積為1.22億畝，比國家下達的保有量指標高出366萬畝。

????經濟發展，也是保糧大省的渴望。直至2010年，河南城鎮化率只有37.7％，遠低于全國49.68％的平均水平，居全國倒數第五位。城鎮化發展需要土地，尤其是可做工業、房地產開發的建設用地。

????河南地處中原，多年來耕地已被深度開發，未墾耕地儲備幾乎殆盡。出于保糧考慮，近年來，中央批給河南的新增建設用地指標每年只有25萬畝左右，而根據河南自身的建設規劃，其每年土地指標缺口在50萬畝以上。

????“傳統的土地復墾、土地整理在河南已空間不大，農民‘上樓騰地’是最有可行性的。”河南國土系統一基層官員表示。

????2009年，《河南省城鄉建設用地增減掛鉤試點暫行辦法》實施。這份文件明確，縣域之內，將農村集體建設用地復墾為耕地的，可置換同等面積建設用地指標。

????農民宅基地無疑是農村集體建設用地中最大一塊可利用資源。在“增減掛鉤”政策下，“新型社區”建設在河南大規模鋪開，即將若干行政村合并為社區，新建樓房，原宅基地復墾，置換建設用地指標。

????按照河南省描繪的藍圖，未來，“新型社區”要將全省6000萬農民囊括。從2009年至今，全省開工建設的“新型社區”已超過2000個。

????但是這些“新型社區”普遍面臨建設資金不足的困境。河南省委農村工作辦有關人士計算，每5000人的社區，其基礎設施建設資金需要2000萬元，這部分由財政埋單，為此，河南省財政百般騰挪。據上述人士透露，中央下撥的支農專項資金甚至也被挪用，投入“新型社區”建設。

????此外，按照政策，“新型社區”的房屋建設資金財政并不負擔，由農村集體籌措，或引入外部投資。但是，由于政策嚴控出資人新建可對外出售的“小產權房”，在大多數縣鄉，投資者興趣缺乏。上述人士測算，要完成河南省的“新型社區”建設計劃，資金缺口達數百億元。

????同時，“新型社區”建設在推廣中帶有強制性，大量農民“被上樓”，也引發抵制。這場運動中，基層政府獲得建設用地指標，通過招拍掛即可獲得巨額土地收益，但對農民來說，自己騰退宅基地，還需自行出資購買新房，且不能分享變為建設用地的土地收益，并不具有吸引力。整體而言，“新型社區”建設推廣并不順利。

????按照河南官方發布的數據，截至目前，已“初步建成新型社區近300個”，但多位知情人士估算，實際數目遠少于此。“只有幾個樣板項目做得比較好。”一不愿具名的河南學者說。

????12月3日，《中原經濟區發展規劃》發布，以河南為主體，延及周邊省市，希望加快新型工業化、城鎮化進程。該規劃被河南上下視為機遇，多場圍繞規劃的招商引資大會已經召開。

????作為對中原經濟區的支持政策，2011年9月，國務院發布支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見，允許河南探索開展“人地掛鉤”政策試點。

????比起過去只能在縣域內進行“增減掛鉤”，新政最大的突破在于，允許新增建設用地指標的跨縣流轉。在周口等以農業為主的城市，工業項目少，土地價格偏低，有了“人地掛鉤”政策后，其騰出的指標可以轉賣給鄭州等大城市。“我們都盼著‘人地掛鉤’趕快出實施細則，趕快落實。”周口市一名官員表示。

????土地的價值將被激活，對土地的饑渴繼續發酵。在“新型社區”建設進展不順之時，地方政府在平墳中看到了“機會”。

????墳地騰挪算盤

????周口地處黃淮平原腹地，轄區內耕地1293萬畝，擁有1200余萬人口。這里也是全國重要的大型商品糧生產基地，糧食產量占河南省七分之一，居省內首位，油料產量占全省三分之一。但是，周口經濟發展在省內相對落后，近年引進的鞋城等產業項目效益不佳。

????2009年“增減掛鉤”政策實施后，周口全市申報的“新型社區”建設項目超過100個，得到批準的有26個，待全部項目完成后，可得新增建設用地指標數百公頃。但與省內其他地方一樣，受困于資金和民意，“新型社區”建設在周口進展緩慢，目前開工的僅有寧平村等少數幾處。

????一直以來，中央批給河南的新增建設用地指標中的大多數，被鄭州等大城市瓜分，無法到達基層。而“增減掛鉤”“人地掛鉤”等政策，則使得縣級政府也有可能成為土地財富的分享者。

????11月，周口市宣布，全市已平遷200多萬座墳墓，復種耕地近3萬畝。周口市一下轄縣負責人表示，該縣平墳所增的3000多畝地，已經作為“新增耕地”呈交周口市，由其統一向河南省國土資源廳申請“增減掛鉤”指標。周口市國土資源局人士亦確認這一信息。

????但實際上，外界普遍懷疑，周口市上報的3萬畝平墳“成績”摻水。有學者估計，200萬座墳墓，以平均每座墳2平方米計算，其占地面積尚不足1萬畝。

????更重要的是，在周口市，80％以上的墳地散落在田間地頭，其面積本就計算在原耕地面積中，即使復耕，只能算作增加有效耕地面積，不應屬于“新增耕地”，也并不符合“增減掛鉤”的條件。周口市國土資源局人士亦承認，該市僅有不足20％的墳地連片，只有這部分墳地，在土地性質中被劃分為“特殊用地”，平墳復耕后，符合“增減掛鉤”條件。

????“現在全都作為新增耕地上報省國土廳了，但不知是否會得到批準。”上述周口市國土局人士稱，基層都對此抱有希望，“多少批一些也是好的。”

????如果平墳騰出的土地能順利轉化為建設用地指標，將是一筆巨大的財富。周口市近年建設用地拍賣，按土地區位不同，每畝價格在數十萬元到百萬元之間，新增3萬畝指標，其總價值將以百億元計，而周口市2011年全市一般預算收入僅為48.7億元。

????由平墳帶動的“增減掛鉤”最后是否能落實，土地財富能實現幾多，目前尚無定論，但與“新型社區”建設如出一轍的是，基層政府可能得到巨額土地增值收益，農民卻無法分享。在此次河南平墳中，周口市出臺政策稱，每平墳一座，財政獎勵個人300元。但記者在對扶溝縣等地的走訪中發現，多位農民表示并未收到獎金，而將親人骨灰移到政府公益性公墓后，尚需支付費用3000多元。