在土地嚴政方向已定，具體實施“辦法”尚未出臺的情況下，由于對土地收益的過度依賴，地方財政已經出現“危機跡象”
在國家發改委、國家統計局最新公布的數據中，今年8月，在全國70個大中城市中，房屋銷售價格同比下降的城市，仍然只有上海一個，這是上海房價連續下滑的
第8個月。
與此同時，上半年上海市房地產稅收銳減40.5億元，影響地方財政收入5.1個百分點。據統計，房地產稅收及土地相關收入，占上海財政收入的25％。
上海的這個數字比較起來并不高，根據一項專業調研，在很多地方，土地收入已占到地方財政收入的一半以上。其中土地直接稅收及由此帶來的間接稅收，占地方預算內收入的40％，而出讓金凈收入，又占政府預算外收入的60％以上。
蓋因如此，中央此前的土地調控政策，很多時候都被消弭于無形，收效甚微。土地出讓金因此也成了政令不通的“罪魁禍首”。
9月5日，國務院公布了《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》（下稱“《通知》”），將國有土地使用權出讓總價款全額納入地方預算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理，直指地方政府以地生財的“軟肋”。
刀動到了“根”上，陣痛就隨之來了。
利益
按照上海市社科院所做的調查，在長三角地區，農地征用價格為37.5萬－45萬元／公頃，農地一級市場出讓價格為210萬－525萬元／公頃，二級市場價格為1125萬－2250萬元／公頃。
在城市化的進程中，土地價值幾十倍甚至上百倍地升值，地方政府因此獲益頗豐。2005年，中國財政收入首次突破3萬億元，而同年，作為地方政府預算外收入的土地出讓金收入，就高達5500億元。
預算內資金是解決地方政府的吃飯問題，而預算外資金，則是地方政府進行城市擴張、建設的主要來源。土地違規案件也因此層出不窮。
6月27日，國家審計署審計長李金華，在向全國人大常委會作的《關于2005年度中央預算執行的審計工作報告》中披露，2003年至2005年6月，上海、天津、江蘇、浙江、江西和四川6個省（市）所屬87個開發區中，有60個違規低價出讓土地7873萬平方米，少收土地出讓金55.65億元。
變數
在這一背景下，中央一直力圖收緊土地出讓金，旨在對土地出讓金收入、分配、解繳和劃撥等工作給予詳細規范的《土地出讓金收支管理辦法》（下稱《辦法》），將有望在年內出臺。
《辦法》將使“土地出讓金全額進入地方預算”政策落地，這一點地方政府并無異議。
而爭決不下的問題，則是土地出讓金收支專戶的管理歸屬問題。《通知》說將建立土地出讓金收支專戶，但這一專戶是設在財政部還是地方，成為地方最關心的問題。而這一點，將在《辦法》中明確。
主流的觀點是，省級土地出讓金的專戶設在財政部，再由財政部返給地方，而省以下的則放在省財政部門。
這樣一來，土地出讓金的征收和使用情況就納入了財政部的監管。
與此同時，土地出讓金的征收，是歸屬財政部門還是國土部門，也在熱議當中。
“中央的思路是由財政部門征收，這樣一來，土地出讓金中‘小金庫’的操作空間就會大為減少，但最后還要看中央和地方溝通的結果。”一位不愿透露姓名的專業人士如是說。
危機
按照上海媒體的報道，受宏觀調控影響，今年上半年，上海房地產稅收僅完成191.9億元（其中土地出讓金部分約為140億元），同比下降17.4％。
為彌補急劇減少的房地產稅收，上海市財政部門正醞釀征收土地增值稅。
土地增值稅是針對有償轉讓國有土地使用權、地上建筑物和其他附著物產權，從而取得增值性收入征收的一種稅，實行四級累進稅率，根據增值額不同，繳納比例從30％至60％不等。
根據現行稅法，土地增值稅從1994年1月1日在全國開征。而目前一般采用預征的方法，如廣州預征比例為開發項目總價的0.5％~1％，上海為1％。
但在實際操作中，土地增值稅少收、不收的現象比比皆是。而土地增值部分，也正是開發商的主要利潤來源。
在房價持續走高的階段，地方政府因土地出讓金獲益，而開發商因土地增值獲益，在很多地方，雙方對“托市”擁有默契，各得其所。
但在土地出讓金收緊的政策調控下，若地方財政對房產行業依賴程度過大，將直接導致財政收入下滑，而這正也是上海市醞釀征收土地增值稅的背景所在。
背景土地出讓金歷史
□ 郭威
中國向城鎮國有土地使用者征費的制度始于1987年。當時的土地使用費作為地方稅的一個變種，主要用于地方城鎮建設和維護，而中央并未從中獲利。
1988年11月實施的《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》，開始將土地使用費改為土地使用稅，按年收取，每平方米從0.2元到10元不等。土地使用稅收入，中央和地方政府按5：5分成。
土地使用稅的征收大大改善了中央政府和地方政府的財政狀況。這也讓地方政府嘗到了“甜頭”，一些地方開始少交、瞞交部分土地使用稅。
在這一背景下，1989年5月，國務院出臺了《關于加強國有土地使用權有償出讓收入管理的通知》，規定凡進行國有土地使用權有償出讓的地區，其出讓收入必須上交財政，其中40％上交中央財政，60％留歸地方財政。兩者都主要用于城市建設和土地開發，專款專用。
兩個月后，中央提取的比例降至32％。財政部公布《國有土地使用權有償出讓收入管理暫行實施辦法》，規定土地使用權出讓收入全部上交財政，其中先由取得收入的城市財政部門，留下20％作為城市土地開發建設費用，其余部分40％上交中央財政，60％留歸城市財政部門，“實行收支兩條線方式管理”。
但地方政府隱瞞土地出讓收入的現象依然嚴重，中央提取部分仍然難以落實。
1992年，財政部又出臺了《關于進一步加強國有土地使用權有償出讓收入管理工作的通知》，要求地方政府，按規定向中央財政上交國有土地使用權出讓收入。
半年后，財政部出臺《關于國有土地使用權有償使用收入征收管理的暫行辦法》，第一次將出讓土地使用權所得稱為“土地出讓金”，并將上交中央財政部分的比例，下調為5％。
1994年實行分稅制后，土地出讓金作為地方財政的固定收入全部劃歸地方所有，并在此后逐漸成為地方政府的“第二財政”。
而“獲益于土地”的地方政府，也因此有了足夠的“土地沖動”，雖經幾番調控，依然存在建設用地總量增長太快、工業用地過度擴張，違法違規用地、濫占耕地等屢禁不止的問題。
本報記者 郭威
