美麗的三江源（資料圖片）

陳昌智（右二）率民建中央調研組在青海考察。 　　何曉軍攝

　　青海三江源，是長江、黃河、瀾滄江的發源地，被譽為“中華水塔”。在這個中國最重要的水資源涵養地和生態功能區，生態補償該如何進行，錢從哪里來，補償的標準怎么定，錢發下去又該如何監管……不久前，民建中央組織調研組，由主席陳昌智帶隊，就這一系列有關生態補償的問題進行了考察。

　　生態補償勢在必行

　　在三江源發展經濟，時刻面臨著生態與環境的挑戰，既要保護三江源地區的生態，保障“中華水塔”的水源，又要依靠資源發展經濟、改善民生，這始終是一個矛盾。

　　7月17日，三江源區生態服務功能價值評估研究報告會在北京舉行。會上提供的報告認為，三江源區生態系統可提供的直接使用價值約為71693.5億元，三江源區生態系統服務功能的間接使用價值為32290.575億元。三江源區生態系統服務功能每年的非使用價值總值為453.06億元。

　　令人遺憾的是，近年來，由于超載放牧、盲目采挖、盜獵等不合理的開發利用以及全球氣候變化等諸多因素的綜合影響，三江源區草地生態系統退化、高寒濕地萎縮、生物多樣性銳減等生態環境危機不斷加劇，人口、資源、環境與發展之間的矛盾日益尖銳，不僅嚴重制約當地經濟社會的發展，而且危及到了中下游地區的生態環境乃至全國的生態安全。

　　事實上，為了保證長江、黃河的水質和流量，作為上游地區，青海已付出了高昂的代價。相關統計顯示，僅三江源地區禁伐和休牧，青海每年損失的林業和牧業收入就以數十億元計。

　　所幸，近年來，隨著中國政府和民眾環境意識的不斷增強，生態補償的理念已得到廣泛認可。許多學者和專家都提出了在三江源區建立生態補償機制，對環境問題中產生的損失予以補償。

　　專家認為，由于三江源生態保護所需成本巨大，當地政府無力承擔，只有建立完善的生態補償長效機制，才能從根本上遏制生態環境惡化趨勢，實現區域社會經濟的和諧發展。

　　“上游犧牲開發保護了生態環境，才使下游獲得安全清潔的水。因此，不對上游進行生態補償，很難取得平衡發展。”合肥工業大學教授、博士生導師、安徽省生態工程技術研究中心主任汪家權在參加民建中央調研組赴青海考察后說。

　　記者了解到，在三江源生態保護和建設工程啟動之初，中國政府便對生態保護和建設者在經濟上給予了一定補償。截至目前，國家累計下達三江源生態保護和建設資金40億元，目前已完成投資34億多元。但這些補償與三江源區放棄發展經濟的成本相比，差距很大。而牽涉面極為廣泛的生態補償機制如何建立，如何確立下游生態受益地區對上游生態保護建設地區的補償，至今尚無定論。

　　去年5月，青海省政府向國務院上報了《三江源國家生態保護綜合試驗區試驗總體方案》，目前，國家發改委已完成《總體方案》修編，正在征求各部門意見。與此同時，青海省加快組織編制完成的《三江源地區生態補償機制總體實施方案》及《三江源生態補償機制實施辦法》，已于今年7月上旬上報至財政部。

　　民建中央主席陳昌智在對三江源生態環境保護進行實地考察后表示，盡快建立健全三江源自然保護區的各項保護工作和生態補償機制意義重大，是一件關系全國生態安全的大事。他同時表示，民建中央將繼續支持青海省在社會經濟、生態保護等方面開展的工作，為三江源生態保護建言出力。

　　補償范圍如何定

　　如果實施生態補償，范圍該如何界定？三江源地區有哪些方面的付出應當得到補償呢？

　　民建中央調研組認為，在三江源地區的生態補償主要應當包括三大方面：

　　一是對農牧民生活的補償，應當保證當地居民的生活水準不低于別的地方。

　　比如實施草場禁牧后，牧民的生產收益大幅度下降，日常生活燃料由自產變為購買，生活費支出增大。國家現行政策對牧民僅給予5.5斤飼料糧補貼，折合現金2.48元，無生活費補貼，補貼缺項且標準明顯偏低。再如，在三江源區生態移民安置工程中，國家人均補貼8000元。由于工程中水、電、路等基礎設施及牧民住宅建設的基礎材料運輸線長，建設成本高，實際發生的工程費用為人均1.5萬元，補貼標準明顯偏低。此外，牧民從草場上遷出到城鎮居住，醫院、學校等一系列配套設施的建設，不僅要進行補償，還應當保證標準不低于其它地區居民。

　　二是生態平衡的維護和修復需要補償。目前，國家對三江源156萬畝重點公益林管護費補償標準是每年5元/畝，這個標準量遠不能滿足實際需要。此外，三江源還有2743.5萬畝灌木林和疏林地尚需納入國家補償范圍之內。“三江源地區的生態環境極其脆弱，光是維護目前的生態平衡不進一步惡化，就需相當大的資金投入，如要進行修復，更需要長時間、大資金量的投入。”汪家權說。

　　三是因保護生態環境而限制經濟發展所失去的眾多機會成本需要補償。三江源為保護生態環境限制了不少產業發展，影響了地方財政收入和農牧民收入。三江源已查明礦產價值在3626億元以上，還有一些沒有參加計算的礦產如水晶、灰巖、礦泉水、地下熱水等。由于禁止開發和限制開發，這部分礦產資源價值即為機會成本，同樣需要補償。

　　補償資金怎么籌措

　　作為中國最為重要的生態屏障和水源涵養區域，三江源流域生態補償因其跨度最大、涉及省份最廣，一直成為各方利益膠著的所在。這當中，資金如何籌集，是各方爭執的焦點之一。

　　汪家權曾經參與新安江地區的生態補償研究，他對此進行了一項簡單的描述，那就是一噸清潔未受污染的水，到底具有多少生態價值？這水從三江源地區流出，沿途各省份應當分別付出多少費用？如果其間受到污染，當中的懲罰又應當如何進行？再比如，三江源地區保護生態，減少了沙塵暴的發生頻率，凈化了空氣，這樣的貢獻又值多少錢，別的省份又應當如何進行補償？

　　汪家權建議，應當把生態保護區與下游地區變成一個系統來考慮，由中下游受益地區分別向中央政府付出一定費用，再由國家向生態保護區發放。“我們一定要有這樣的認識，那就是好的生態輸出也是一種產品，而中央政府就是這個好產品的買家，再提供給下游省份。”汪家權說。

　　在民建中央的專題建議書中，對于資金的籌措提出了更為具體的建議：應建立多元融資機制，設立三江源生態保護基金和三江源創業扶持基金，發行三江源生態保護彩票。支持國有銀行在試驗區設立分支機構，引導銀行加大對當地生態產業，特別是中小企業和農牧民創業等方面的信貸支持力度，建立銀行貸款擔保、貼息等制度。通過稅收優惠、財政獎補等方式，積極扶持村鎮銀行等農村金融機構和地方性金融機構健康發展，鼓勵將在當地吸收的存款主要用于支持當地發展等。

　　資金監管同樣重要

　　還有一個問題同樣重要，那就是資金籌集并下發到保護區后，如何使用和監管？生態保護的成效又該如何評價？

　　在青海省財政廳草擬的《三江源生態補償機制實施辦法》中，專門用一章篇幅，對生態補償資金的使用管理進行規定，其中要求實行補償資金專戶管理，并建立和實施三江源生態補償轉移支付績效評估制度。對擠占、截留或挪用生態補償轉移支付資金行為的懲處辦法也作了規定。

　　《三江源國家生態保護綜合實驗區生態補償方案研究》中提出，應當建立三江源國家生態保護綜合試驗區部（省）級聯席會議制度，指定獨立的第三方機構管理資金，每年進行目標考核，主要包括：資金管理是否科學安全，補償內容和補償標準是否科學合理，資金發放是否透明高效，資金使用的預期效益（包括生態改善目標、公共服務水平提高目標、民生改善目標等三方面）是否實現。

　　“相關利益主體間的權利義務關系的法律確定很重要。生活在三江源地區的人民，天然地對保護當地的生態環境負有義務，而下游省份在有義務付出的同時，同樣也有權利了解保護區的生態保護進展情況，并對此開展監管，這是保證生態補償機制可持續進行的重要方面。”汪家權說。