一、當今社會弱勢群體的界定及構成 2002年，“弱勢群體”一詞首次見諸正式文件，隨后，有關“弱勢群體”的問題受到了社會各界前所未有的關注。按照國際社會學界和社會政策界達成的基本共識，所謂社會弱勢群體，是指那些由于某些障礙及缺乏經濟、政治和社會機會而在社會上
處于不利地位的人群。 新時期的社會弱勢群體主要有：1、城鄉貧困人口。貧困人口是構成社會弱勢群體的主體部分，一般因收入極低或無收入來源造成，包括傳統的城鎮“三無”人員、鄉村“五保戶”以及人均收入低于城市最低生活保障線或鄉村貧困線的貧困人口。這些人口由于缺乏收入來源，其生活往往處于極端貧困狀態，通常需要國家和社會提供相應的救助才能維持最低或最起碼的生活。城鄉貧困人口構成了中國社會弱勢群體的主體。
2、經濟結構調整過程中的失業、下崗人員。在市場經濟條件下，失業人員并不必然成為弱勢群體，但在經濟結構調整過程中，已經出現的大量失業、下崗職工卻因年齡相對偏大、知識技能相對較低、家庭經濟條件相對較差、就業競爭能力弱等原因，不僅整體上處于就業競爭的不利地位，而且事實上處于社會生活的不利地位，他們中的許多人客觀上淪為社會弱勢群體。
3、殘疾人。殘疾人是指因先天或后天的原因，導致心理、生理、人體結構上某種組織、功能喪失或者不正常并全部或部分喪失以正常方式從事某種活動的人，包括視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾、多重殘疾和其他殘疾等。中國的殘障人口亦達6000多萬人。這一群體與健康人相比，在就業與生活中無疑處于不利的或者弱勢的地位。
4、農民工。農民工是指具有農村戶口身份卻在城鎮務工的勞動者，是中國傳統戶籍制度下的一種特殊身份標識，是中國工業化進程加快和傳統戶籍制度之間的沖突所產生的客觀結果。農民工的農村戶口阻礙著其真正融入城鎮社會和工業勞動者群體，并被面向城鎮居民的相關制度（主要包括社會保障制度等）所排斥；同時亦形成了與傳統的、真正的農民群體日益加深的隔閡。這種被排斥、被隔閡的狀態決定了農民工作為一個整體事實上處于弱勢地位。
5、老齡與高齡人口。中國已經進入老齡化國家行列，人口老齡化的同時還伴隨著高齡化現象。在現實中，除鄉村老年人外，城市中的一部分老齡、高齡人口因養老金水平低或不能足額領取、子女不在身邊及身體疾病等原因而存在著生活困難，處于需要社會援助才能正常生活的狀態，這一部分困難者亦可以歸入到弱勢群體中。
二、社會保障———值得考慮的政策取向
1、盡快建立綜合性的城市社會救助系統
從現階段最低生活保障制度的實踐內容及保障效果出發，面向城市貧困人口的社會救助制度所解決的，只是根據當地消費水平確定的最低營養需求問題，而事實上，相當多的貧困人口需要的是一個綜合性的社會救助體系。第一，進一步完善城市最低生活保障制度。應在堅持維護最低工資標準的條件下取消“虛擬收入”；建立一個高效的統計調查系統，在確保有需要者獲得援助的同時，剔除不符合條件者。第二，建立城市貧困人口疾病醫療救助制度。貧困人口的疾病醫療是一個日益突出的社會問題。建立一套面向貧困人口的疾病醫療救助制度既是緩解其生活壓力的必要舉措，也是社會發展進步與社會公平的基本內容。第三，其它相關援助措施。在義務教育還未能真正成為免費教育的條件下，基于部分貧困家庭的未成年子女因貧失學的現實，政府有必要制定貧困家庭子女義務教育補貼或教育費減免的政策，以此實現義務教育機會均等的目標。針對遭遇天災人禍的貧困人口，還有必要建立緊急救助機制。通過前述制度安排和上述政策措施，即可以構建一個相對完整的最低保障網。
2、迅速、全面推進社會保險制度建設
社會保險并非以弱勢群體為中心，但社會保險通過向勞動者提供養老保險、疾病醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險等，有效地解除了國民的后顧之憂，并為避免受保者淪為弱勢群體創造了條件。因此，必須摒棄只要社會救助不要社會保險或者只重貧困救助而忽略社會保險的傾向，根據現實國情和就業格局新變化，在完善現行制度的條件下迅速推進各項社會保險制度建設。首先，完善基本養老保險與失業保險制度。中國的基本養老保險采用的是社會統籌與個人賬戶相結合模式，這種模式在世界上獨一無二，其探索性決定了它不可能一蹴而就，目前還面臨著擴大覆蓋面難度劇增、資金壓力持續增大等困難。因此，可以考慮適當降低繳費率，將統籌層次迅速提升到以省級為本位；將整個養老保險制度的重點放在構建制度平臺上，考慮多元化的養老制度安排，以適應就業結構、就業方式的發展變化。第二，盡快推進醫療保險改革。在這方面，需要考慮的深化改革措施主要包括：一是在醫療保險政策中真正注入福利公平原則，在發展私立醫院和私人醫生的條件下促使一部分高收入群體自愿放棄醫療保險待遇，以便讓更多有此需要者享受醫療保障；二是堅定不移地實行醫療保險、醫療（醫院）體制、醫藥體制三項改革同步推進，在割斷某些醫療機構借醫謀利的利益鏈條的同時，適當引入競爭機制以便實現公共衛生資源的優化配置，對藥品供應進行計劃調控；三是在醫療保險改革中摒棄片面的效率觀念，以全民健康保障作為長遠目標，在現階段采取多元化的制度安排，以適應不同群體的疾病醫療保障需要。
3、進一步完善社會保障責任共擔機制
中老年職工老年生活保障的問題已經成為困擾整個社會保障制度改革、發展的重大因素，應盡快找到切實有效的對治途徑。在對歷史責任進行合理測算的條件下，一方面通過積極、穩妥地推進國有股減持來籌集相應的資金，另一方面還可以通過發行長期國債來消化這種歷史責任。前者體現的是國有資產存量對中老年職工老年保障的責任，后者則是利用未來經濟發展所帶來的增量消化歷史責任，同時也是年輕一代職工對中老年職工歷史責任的分擔。現階段社會保障（主要是基本養老保險）制度所遭遇的困境表明，對歷史責任與其繼續模糊化而心中無底、無所適從，不如合理界定、清晰測算、合理化解。
4、積極推進農村社會保障制
度建設
要真正保護農村居民中的弱勢人口并促使絕大多數農村居民免于淪為弱勢群體，就有必要積極推進農村社會保障制度建設。以鄉村最低生活保障制度的確立及城鄉最低生活保障制度一體化為基礎，以互助合作為原則構建新型的鄉村醫療保障體系，以農村計劃生育戶夫婦為突破口構建鄉村社會養老保險制度，以農村五保戶集中供養為基礎逐步發展鄉村福利事業。在鄉村社會保障制度建設方面，應當對現階段農村土地保障功能持續弱化、商業保險在鄉村還無法發揮很大作用有十分清醒的認識，政府應當在建設鄉村社會保障體系的過程中發揮積極作用。
