電力市場需求矛盾與無序的項目投資環境下，各部門、企業對電力投資權的熱衷與搶占展現無遺
最近兩個月，中國的五大發電集團(華電、國電、華能、大唐和中電投)和各相關地方政府一直處在緊張的等待之中。時至今日，揭盅的時刻終于臨近：由國家發改委組織的一個專家團，已經完成一份關于各地違規電力項目的清查結
論報告，不日將上交國務院閱批。
這意味著，有關國內1.2億千瓦“違規”電力建設項目的生死判決，不久將見分曉。
風起于青萍之末。2004年12月1日，在中國機械工業聯合會發電設備中心主辦的一次論壇上，國家發改委副主任張國寶點名批評了內蒙古鄂爾多斯地區——當地政府許諾投資者興建共計5000萬千瓦裝機的電力項目。但由于內蒙古地區缺水的狀況，電廠大量用水，勢必加劇對地下水資源的開采。
“鄂爾多斯有煤不錯，但水資源有嗎？怕不怕酸雨呀？考慮(污染物)排放了嗎？顯然(這樣的項目計劃)不合理。”張國寶說。
這一態度強硬的發言，隨即被業內認為是“發改委對于兩年來愈演愈烈的電力建設項目發出的一個信號”。無論是否巧合，此番講話后幾日，由國務院批轉的一份發改委的《緊急通知》，以國發(2004)32號文件的形式下發(下稱32號文件)。文中要求“堅決制止電站項目無序建設”。此舉在行業內引起重大震動。
據《緊急通知》中開列的數字顯示，2004年國內各類電站開工規模高達1.5億千瓦，全國在建電站規模達2.8億千瓦，其中被批準開工建設的電站項目為6110萬千瓦，而未完成或未履行任何國家核準手續擅自開工建設的電站項目規模，高達1.2億千瓦。發改委稱，“必須采取措施，盡快制止當前出現的大規模違規建設電站的勢頭”。
有了國務院一紙批文，發改委、銀行、國土資源、環保等相關部門迅即行動，1.2億千瓦違規電力建設項目一下陷入進退維谷的命運漩渦之中。但是，32號文件中并未對違規電力項目如何處罰作出進一步解釋，想像與猜測的背后，各方力量較量也隨即在臺前幕后上演。
1.2億違規項目何來
中國的電力建設升溫始自2002年底。時值以“廠網分開，競價上網”為原則的電力體制改革方案揭幕實施，當年12月29日，脫胎于原國家電力公司的五大獨立發電集團正式掛牌。為了在日后的競爭中取得最大優勢，一場旨在“爭奪已建電源，搶占新建電源選址”的“圈地運動”從此開始。
五大集團鏖戰正酣，史無前例的“電荒”亦不期而至。據國家電網公司2005年度電網調度信息發布會發布的數字，2004年，國家電網公司系統拉閘限電的省市達26個，除東北三省及新疆，各電網均出現拉閘限電情況，全年累計拉電123.85萬條次，損失電量388.33億千瓦時。在缺電最嚴重的浙江、江蘇，許多企業被迫停工，出現每周“停四開三”狀況。
“電荒”惶惶。五大集團“跑馬圈地”之初，一些識者再三提出的“警惕電力投資過熱”的忠告，此時則顯得愈發蒼白無力。各地堪稱“大躍進”式的電力項目建設處于空前火熱狀態。
以浙江為例，該省計劃最遲至2007年前，確保1000萬千瓦的電力裝機投產，并確保1000萬千瓦電源項目開工，同時再安排1000萬千瓦的預備項目的前期調研。華中重鎮湖北省也宣布，2010年前將建成1100萬千瓦電源項目。江蘇、廣東、四川、重慶、山西等省大規模的電力投資計劃也紛紛出籠。據業內人士透露，國內幾家電力設備制造企業的定單都已經排到了三年以后。
據中國機械工業聯合會對國內29家主要發電設備生產企業的統計，2004年發電設備產量為6310萬千瓦，其中水電884萬千瓦，比2003年增長121%；火電5423萬千瓦，增長81%。2005年，發電設備制造企業又將迎來一個新的生產高峰，目前統計在手的合同總量為7520萬千瓦，比2004年增長19.2%。有的企業年合同額比上年增加了3-4倍。東方電機(行情
論壇)(資訊 行情 論壇)(600875)、東方鍋爐(資訊 行情 論壇)(600786)的生產計劃，都已經排到了2007年。
在國內電力設備市場，火電30萬千瓦機組的合同價格上升了30％，60萬千瓦機組的合同價格上升了40％以上，其余相關的輸變電設備及電站環保脫硫器、除塵器等設備的價格，也上漲了三成左右。由于國內電力設備企業的產能已達飽和狀態，部分電機生產商將訂單轉包給國外廠商。
“中國電力建設熱火朝天，帶動了全球電力設備價格的上浮。”國信證券電力行業首席分析師楊治山說。
過量發展的電力項目加劇了煤炭供應、交通運輸和發電設備制造能力緊張的矛盾；違規建設形成的閑置發電資產還可能增加金融機構不良貸款。32號文件指出，這種情況如果發展下去，勢必導致今后一段時間發電能力過剩，電力建設規模出現大起大落，并再次形成高能耗工業與電站建設相互推進的惡性循環。
“跑馬圈地”的投資沖動也引起了投資銀行的擔心。“如果繼續按照這個速度上項目，造成電力市場供大于求，就會降低電廠的發電時間，投資效益也會受到很大損害。很多項目上馬匆忙，沒有充分考慮與煤產地的關系，交通運輸的問題等，成本會因此大幅上升。”一位研究電力行業的投資專家稱。
“五大發電公司原有的項目儲備都不足，每個公司都在搶占市場份額，而很多項目還在籌備和策劃階段，就已經用來吸引投資者了。事實上，按照國內的設備投資能力，遠達不到這個規模。”一位對電力投資行業研究多年的專家說，“但是投資者無從得知最后哪些項目會真正上馬，這種投資的不確定性對整個行業的投資都會造成影響。”
據國信證券的楊治山分析，對目前涉嫌“違規”的項目也不能一概而論。其中有的只是缺手續，或簡化了審批程序，最終不會被統統拿下。
“不少項目確實處在缺電地區，也符合產業政策和能源的合理布局。最后被砍掉的，可能只是個別真正屬于無序建設的項目，大多數項目要通過補辦手續或緩期施工的方式保留下來。”
國家發改委有關官員的說法也證實了這種分析。國家發改委副主任張國寶亦表示，這次清查“違規”電力項目，不會對國家批準項目造成太大的影響。
由是，何為“國家批準項目”，便成了此次“叫停”風波的核心所在。目前“合法”項目名單既已被基本確定，只待國務院最終批復，便可以照章執行。
項目清查縱橫并舉
《財經》獲知，去年八九月間，發改委曾組成多個專家調查組，摸底調查違規電力項目情況，32號文件所引用的數據即大多出于此。隨后，對于哪些項目最終被砍掉，發改委則依“一縱一橫”方法決定。
“一縱”，指的是根據32號文件精神，各省級政府、國家電網公司、中國南方電網有限責任公司及五大電力集團公司，要在2004年12月31日前，將各自電力建設項目清理情況和處理意見上報國務院，并抄送發改委等有關部門。
“一橫”，指的是由發改委組織專家團，調查各地區電力建設項目情況。與各單位“自報家門”做法相比，專家鑒定結論似更為客觀可信，因此最終哪些項目將被拿下，是項調查結果尤顯重要。
發改委對此也作了周密部署，專門印發了《火力發電建設項目專家優選評議辦法》(試行)。精心選擇安排的專家庫陣容強大，200余人分別來自電力規劃、工程建設和運行維護等方面，個個經驗豐富。去年底，采用從專家庫中隨機抽取方式，按照東北、華北、華東、華中、西北及南方地區，發改委組織了六個工作小組，對上述區域電力建設項目分片核查。如果某一區域電網覆蓋范圍內要求建設的電力項目規模超過國家規劃目標，或省級行政區內申報核準的火力發電項目規模超過國家電力發展規劃確定規模，便采取專家評議方式，優選火電工程項目開工，余者將被緩建或停建。
核查采用了專家評分方式，包括規劃布局的合理性，機組性能和上網容量電價預測，環境保護評價，資源有效利用評價，對國家技術引進或技術開發、設備國產化的支持程度及投資方資信、業績等綜合因素評價，共六大項，20多個小項。
這次核查還特別強調了保密性。一位實地參與調查的電力專家介紹，為保證核查客觀真實，每位專家出行前，要申明與被評議項目及項目所在地區無直接利害關系。
評議期間，專家不得單獨與被評議對象有關的單位或個人接觸，否則將被取消評議資格。在進駐各地區前，專家的手機要全都被收掉，斷絕與外界的聯系，所有專家對自己打分的項目需絕對保密，并禁止在打分過程中記筆記。
打分過程中，每個專家的評分只限于某項目的幾個方面，以求每個人都不了解項目的整體打分情況。評分結束后，當場封存記錄內容，不留下交流和修改的時間。至此，層層嚴加防范的核查工作最終完成。
多掌齊出糾違規
除了發改委親自動手，不少政府部門也騰挪于電力建設項目核查之間，其中土地部門、銀行系統及環保部門發揮的作用尤不可小覷。
根據32號文件精神，各地的違規在建電站項目，特別是未完成土地征用、環境評價、銀行貸款評審手續，取用地下水作為發電用水，以及煤炭、運輸不落實的項目，將成為重點清理對象。一場多個部委協同工作的徹查行動從而揭幕。
首先，銀行對未經國家核準同意的項目不予發放貸款；即使已經發放，也要責令收回。早在2004年7月舉行的年中工作總結會議上，“電力、交通、公共事業、學校和醫院”便被中國銀監會列為“新五大風險行業”，提請各家商業銀行放貸謹慎。
業內人士估計，目前違規的電廠投資最高可能吸收了多達4800億元銀行資金。未來一旦出現電力過剩或燃料價格過高局面，銀行大量的貸款可能淪為壞賬。
其次，國家環保總局加強了相應的監督，規定凡是項目環保標準、土地、接入系統未經環保總局認可的，一律不許開工。今年1月中旬，環保總局下令停工的26個電站項目便是明證。其間，裝機容量為1260萬千瓦的金沙江溪洛渡水電站等大型項目悉數在列，足見其行動力度。
第三，國家電網公司下發文件，規定未經國家核準同意的電源裝機項目，即使建成投產，也不予上網。
最后，對于未經國家核準同意的電力項目，國土管理部門將不予審批用地，已批準的要收回土地使用權；交通運輸部門不予安排運力或鐵路接軌；電力設備制造企業不予供應設備。
各有關部委集中出擊，對“違規”電建項目形成合圍之勢，只等國務院一聲令下，1.2億千瓦電力建設項目生死立判。
據了解，對于這些電力項目，目前主要有三種處理意見：其一，當地確實缺電且電建項目諸項評議符合有關標準的，可以在補齊手續后重新開工；其二，當地裝機容量已經達到國家電力發展規劃的要求，但該項目確實合乎發改委六個方面20余項打分標準的，將推遲開工，在三年內陸續進行建設，慢慢消化；最后，對于不符合審核標準的，將堅決予以停工，取消項目。
對于已經投入運行的違規電站項目，要區別不同的情況進行認真清理，嚴肅處理。在這些項目中，對違反產業政策、不具備環保和用水等條件的，要限期整改；整改后仍達不到要求的，則停止運行并做好善后工作。此外，對符合建設運行條件或整改后符合建設運行條件、經論證可保留的項目，將采取有區別的電價政策，將價差收入上交國家財政。
然而，在項目處理中還有一個難題，即由五大發電集團及地方政府分別上報、選在同一地址、裝機設計也處同一規模的電力建設項目，究竟應該由誰來興建？
以貴州省為例。2003年，華電集團聘請西南電力設計院承擔的頭步電廠技術改造項目工程，與金元公司的畢節電廠立項設計被同時送到國家發改委審批官員的桌上。
這兩個項目屬于同一塊地皮上，甚至是由同一家設計院操刀設計的；兩家的初步設計均獲得通過，申請的雙方爭執不下，這個項目也遲遲沒有得到落實(詳見《財經》2004年第19期封面文章《“金元帝國”調查》)。
盡管目前尚無確切數字，但不少電站是五大集團與當地政府“跑馬圈地”時爭先上報的項目，這是一個不爭的事實。“國內地理位置好、交通便利、適合興建電廠的地方只有那么多，所以不管是哪個單位上報，都集中在那幾個地方。”楊治山說，“這也是近兩年新建項目不多，但原有電廠技改擴容現象比較普遍的一個根本原因。”
一位電力行業主管官員表示，這些不同名稱、不同業主的同一電力項目最終花落誰家，將是一場激烈的博弈。“由于時間緊迫，最終的結果應該很快會公布出來。”
2月14日，美林證券發表了有關于此的研究報告，認為清查電力項目的措施，對電力股的投資氣氛有利，并預期國內的大型電力股，包括華能國際（600011)和大唐發電(0991，HK)將成為主要受惠者。
有市無價的電力投資權
對于新近一輪電力建設項目熱潮，一些媒體把原因歸結于前幾年的“電荒”問題，認為根源是地方政府為應對“電荒”而大力支持上馬電力建設項目。但是多位業內專家認為，將“盲目上馬”電建項目歸罪于“電荒”，顯然失之偏頗。
中國電監會信息中心副主任孫耀唯在去年的一場宏觀經濟研討會上表示，電力的問題最終還是要依靠改革來解決，目前電力改革的步子不是太快而是太慢了。如果按照電力改革的最初設計逐一落實，用市場的辦法解決“電荒”，能夠收到事半功倍的效果。
“無論電力供求關系處于什么狀況，都要堅持以改革促發展。”他說。
國信證券電力行業首席分析師楊治山則把“盲目上馬”電力項目的根本原因，歸結為國內電力投資權的價值界定上。“沒有一個單位對于電力投資權的價格進行過客觀的估計，但由于種種準入門檻的限制，事實上，電力投資權是有其內在價值的。”
對于這一分析，亦可在電力項目的審批中找到例證。例如，地方政府在這次電力投資過熱中扮演了重要角色。如按目前“正常”程序，一個電建項目從項目建議書到可行性研究報告通過完成立項，再審批、核準，沒有上百個圖章是不可能做到的。在這樣的情況下，有的省長親自出面跑項目，并一直大力促成。
也正因此，不少違規項目在土地、環保、銀行貸款等諸多環節上一路綠燈。有地方政府支持，又有缺電現實，加之五大電力集團都希望達到規模最大化，紛紛上馬電建項目也就不難理解。
在電力投資體制改革之前，電力投資權由國家電力公司獨家享有。隨著改革逐步推進，各發電公司贏得了上馬建設電站項目的權力。由于審批程序復雜，背后利益關系博弈，電力投資權的價值被再一次放大，使得電力投資的預期收益劇增，更使得一些原本很可能虧損的項目也變得有利可圖。因此，對電力投資權的爭奪愈加劇烈。
此外，在改革還不徹底的時候，電力投資還可以規避一部分成本，更對某些電力企業起到推動作用。比如，大型水電項目開發的外部成本——對當地水文和氣候的影響、對物種保持的作用等因素沒有完全計入水電公司的開發成本，而火電對環境、交通運輸等帶來的影響也被排除在建設成本之外。因此，電力公司乘尚可逃避外部成本的時候，搶占今后將越來越稀缺的水和煤炭資源，從經濟角度上看非常合算。這也就是業內常說的“進門比盈利更重要”之義。
“電力投資權的價值沒有被市場如實反映出來，引起了一部分較早獲得政策優勢的企業的爭奪。在內在需求推動下，這些企業投資的電力項目也帶有很大的盲目性。”楊治山說，“爭奪電力投資權的真正可怕之處，在于它在圈占稀缺資源、攫取政策優惠之余，不僅無助于有效緩解電力供應緊張局面，還會造成電力過剩、項目虧損、資金浪費和資源破壞等一系列問題。”
特約編輯：舒薇霓
