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政府投資將實行責任追究制 國務院正抓緊制定相關細則
青島新聞網  2004-09-02 14:47:14 財經時報

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   《國務院關于投資體制改革的決定》上月出臺后經歷了持續的沉寂,近日終于被打破。《財經時報》獲悉,作為本輪國家投融資體制改革的重要組成部分,《政府投資管理條例》(簡稱“條例”)已經起草完成,目前正在國家發改委內部評議。

  這個“條例”將需通過部級征求意見,并提交國務院審議,具體出臺時間目
前尚無法確定。

  國家發改委的官員透露,“條例”的制訂工作,將遵循《國務院關于投資體制改革的決定》的基本原則。其中,有關針對政府投資的問責問題,在“條例”中將作出較為詳細的規定。

  有關專家指出,政府投資管理的核心是建立投資人決策責任制,實行資信管理,中國政府投資才能真正適應未來經濟發展的需要。

  內部暫行文件

  國務院《決定》今年7月25日正式頒布后,與之配套相關的實施細則至今未見蹤跡。

  有關專家透露,其中一個重要的原因,是幾個相關部門對實施細則帶有的“行政色彩”存在較大分歧。

  “舉例說,不同的意見,致使在已經公布的《政府核準的投資項目目錄》(2004年本)中,關于鋼鐵和火電建設投資項目的政府核準范圍,就比最初的草案規定要嚴格許多。”國家發改委投資研究所原所長張漢亞告訴《財經時報》。

  實際上,《決定》自發布之日起就開始生效,各地方和部門都應依照執行。但由于實施細則沒能及時跟進,《決定》要真正落實,仍面臨巨大的挑戰。

  國家發改委姜偉新副主任在介紹投資體制改革時曾坦言:由于改革的涉及面較廣,各級部門和地方執行需要一個過程;此外,現有的、按照過去程序審批的項目,也面臨執行新規定的問題。

  北京一家投資公司的人士向《財經時報》指出,《決定》中的很多內容,都有待在實施細則中明確,并對不同的投資實行區別對待,這樣才更具有可行性和操作性。比如,關于政府財政資金投資、國有企業投資和民營自有資金投資,以及民營借貸資金投資的項目審批、核準和備案管理等,都應有所區別。

  記者了解到,為便于執行《決定》,一個臨時性文件浮出水面——“國家發改委辦公廳1327號文件”。

  國家發改委的官員介紹,這是一個“內部性質的臨時文件,只在本系統內部執行,并不對外公布。目前關于投資項目管理工作按此文件規定執行,今后待正式實施細則出臺后,這一文件將自動廢止”。

  決策問責

  發改委一位官員還透露,關于政府投資的項目管理規定仍和過去一樣,實行審批制,事實上是將原來政府投資項目管理的法律化、制度化。

  另外,國務院各部門的現有資金將不納入“條例”的適用范圍,各項投資將按照《決定》進行。

  國務院《決定》指出,政府投資主要用于關系國家安全和市場不能有效配置資源的經濟和社會領域。政府投資將根據項目性質和具體內容采取不同、靈活多樣的方式進行實施。

  有關專家介紹,目前中國的政府投資約占全社會固定資產投資的10%左右。北京市發改委有關人士介紹,北京市2004年固定資產投資為2300億元左右,其中政府投資為200多億元。

  國務院發展研究中心技術經濟部部長郭勵弘告訴《財經時報》,政府投資管理的核心是建立出資人決策責任制,其次才是項目責任制。

  郭認為,如果投資項目實施出現問題,其責任可以按行業標準和相關法規進行處罰,構成刑事責任,還可以依法治罪;但如果投資項目的決策錯了,造成的損失遠遠大于項目實施失職造成的損失,這個責任卻從來沒有人承擔,也沒有制度制約。

  在他看來,建立項目投資人決策責任制度,不僅有利于減少和避免領導人的“形象工程”和“政績工程”泛濫,還有利于項目決策民主化,以及項目建設可行性論證的科學化,促進項目實施失職的責任規范和追究,從而提高政府投資的效率。

  中國投資學會副會長兼秘書長劉慧勇對《財經時報》指出,政府投資項目責任制首先應該明確誰來決策,形成民主的決策機制;建立項目支出的預算和聽證制度,尤其對營利性公共設施項目投資建設的公眾聽證制度;在項目實施環節,應成立全國性工程調查委員會和各種專門調查委員會,對工程進行監督和調查。

  在他看來,對按決策機制投資建設項目的評價,應建立長遠、整體和全面的綜合評價體系,反對因投資項目出現腐敗等違法行為,政府有關部門就不進行公共、衛生和基礎設施等方面的投資建設。

  核心問題待解

  郭勵弘同時指出,本次投融資體制改革的進步主要表現在三方面:一是確立備案制;二是實行學校、醫院等公益性單位的代建制;三是大企業投資實行規劃審批。

  在本輪改革中,投融資體制中最為核心的兩個問題仍沒有得到解決:一是國有投資決策責任制;二是民營中小企業融資。在有關專家看來,從某種意義上講,本次改革不是完全意義的投融資體制改革,嚴格來說也不是投資體制改革,而是審批制的改革。

  北京投資公司的人士也指出,在實際項目建設中,投資和融資是相輔相成、不可或缺的兩部分,本次改革更多在于對投資體制中審批制的改革。事實上,融資體制改革也同樣重要,只有銀行建立起風險控制機制和具備了風險防御能力,投資體制改革才具有相應的基礎。

  研究投融資體制改革的專家、河南財經學院教授李鴻昌向《財經時報》指出,目前中國的銀行大多數是國有或者國有控股,他們喜歡對有國家信用的大型企業和國家重大項目進行貸款,不喜歡給中小企業貸款,他們并不考慮貸款將會引起的風險和收益,這使得銀行資金實際上又變成了政府投資,這也是造成區域經濟發展不平衡的原因之一。

  在郭勵弘看來,中國要改革現行投融資體制最根本是要走市場化的道路,用市場機制來優化資源配置,讓國有企業、民營企業和外資企業在同一平臺競爭。銀行等金融資機構必須建立對項目投資的資信管理,采取投資收益信用評級的辦法,根據信用評級高低進行借貸。(本報記者 鐘華)

編輯 張偉明

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