本報記者 王海坤
4000萬“失地大軍”游蕩于城市邊緣
早在今年初，廣東副省長宋海就曾對傳媒們預言過——征地補償問題將會備受關注。它的理由很簡單，“這是民生問題。”因為宋海看到了，近年來日漸增多的上訪者大多是因失去土地而又未得到妥善安排、公正補償的農民。
有一個數據明確無誤地展示了這個問題的嚴重性：據不完全統計，7年來全國有近億畝耕地被征用，其直接后果是造成了4000多萬徘徊在城市邊緣的“失地大軍”，他們有著一個共同特點——務農無地、上班無崗、低保無份。2003年，九三學社進行的一項調查表明，目前60%的失地農民生活處于十分困難的境地，有穩定經濟收入、沒有因失地影響基本生活的只占30%。觀察人士指出，這正是各地方在大力推進城市化的過程中，農民付出的代價。
最新統計資料顯示，在各地城市化的進程中，僅開發區一項，規劃面積不僅超過了現有城鎮建設用地總量，甚至超過臺灣島和海南省的面積。但目前國內現有的6015個開發區中，只有259個和1559個是由國務院、省政府及有關部門分別批準的。而這直接影響到耕地的銳減，有數據顯示，1997年到2002年，六年間耕地減少9542萬畝，補充耕地3378萬畝，凈減少6164萬畝，年均減少1027萬畝。到2003年底，國家耕地面積已從原有的19.5億畝銳減到18.51億畝。
失去土地的農民，不僅付出了慘重的代價，而且就業和社會保障均無著落。根據九三學社對遼南某市郊區的調查，失地前平均每個勞動力年收入在1萬元左右，戶均收入2萬元左右。失地后，不僅收入減少，還由于搬進樓房，取暖費、電費、水費、物業費、飲食費等支出增大，平均每年每戶農民減收1.13萬元。因為生活拮據，甚至出現了失地農民以撿破爛為生的群體，有的農戶夜里連電燈都舍不得點，到農貿市場撿菜吃、到河邊洗衣服、在樓下支起鍋灶做飯的農民大有人在。特別是城鄉結合部或城市郊區農民，失去土地后，很大一部分成為游離于城鄉社會之間的“邊緣人”。他們別無選擇，只能在未經任何培訓的條件下進入城市，又因為這些城市并沒有做好接收吸納他們的準備，使得他們面臨被徹底“邊緣化”的危險。他們中間條件和運氣好一些的，經過百般周折和十分繁瑣的手續，即使找到一份工作，也要時常處于怕失業、怕生病、怕孩子失學、怕暫住證上找麻煩的惴惴不安的心態之中。處于這種心境的農民并不認同城市是自己的家，他們與城市間存在著難以消除的隔膜。
正如一些政協委員所提出的警示，這些成千上萬游蕩于城市邊緣的“失地大軍”，如不及時引導，必然會對整個社會甚至國家的發展穩定產生負面影響。
誰之過？
如果仔細觀察，不難發現在城市擴張征地的過程中有這樣一個關節——5萬億元的“剪刀差”無人為失地農民補償。
浙江省一項調查表明，如果征地成本價是100%，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占20%至30%，企業占40%至50%，村級組織占25%至30%，農民僅占5%至10%。從成本價到出讓價之間所生成的土地資本巨額增值收益，大部分被中間商或地方政府所獲取。據農業和國土資源方面的有關專家測算，改革開放以來，通過各種形式征用農地的價格“剪刀差”，從農民身上至少“拿走”近5萬億元，嚴重剝奪了失地農民的利益。對此，民進中央副主席蔡睿賢委員也指出，“征地制度的最大缺陷是補償過低。”雖然1988年修訂的土地管理法規定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償；征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及土地上附著物和青苗補償費。但十幾年過去了，當年制定的補償標準已遠低于經濟發展，而在現實中，就是這樣的補償費還常常不能全額發放到失地農民手中。
3月8日，全國政協委員劉民復在代表民革中央作了題為《堅決實行最嚴格的耕地保護制度切實維護農民利益》的發言時亦指出，雖然中共中央2003年已明令暫停審批開發區，并組織有關部委派出工作組進行整頓和查處，但由于查處不力，依然形成了“占地——整頓——查處——檢討——補辦手續——合法化”的怪圈。而由此大量非法占地、未批先占、低補償占地、補償不到位占地等情況屢禁不止。
他分析其中原因指出，一是一些地方政府的領導干部發展經濟的指導思想存在偏頗。曲解了發展才是硬道理和“發展是執政興國第一要務”的方針，急功近利，追求局部的、地方的、短期的效益和經濟的增長，以經營城市為名，剝奪農民的土地承包權。不少地方政府以低價征用農民土地搞開發區、工業園區，以非常優惠的條件甚至零地價把土地送給投資者，爭相以最低廉的條件獲得招商引資的成功，并把這種做法視為經驗加以推廣；二是一些地方政府的干部法治觀念淡薄。不是依法行政，而是不懂法、不學法，更有甚者是知法犯法，三是干部政績考核制度存在問題。在考核地方領導干部政績時，過分看重GDP的增速和財政收入，“數字”使干部升了官，也造成了土地資源的破壞；四是對違法批占土地查處不力。姑息縱容，查處不力是圈占土地之風愈演愈烈的重要原因；五是現行《土地管理法》對于征用土地沒有把公益性和經營性用地分開，規定所有建設用地均由政府征用，使地方政府征地的權力過大過寬，缺乏限制。
新危機下的聲音
在失地農民付出了慘重的代價，陷入從未有過的窘境背后，新一重危機正浮現而出。有識之士窺得端倪并發出了聲音。
有“中國雜交水稻之父”之稱的袁隆平作為全國政協委員，在政協十屆二次會議上的一個題為《高度重視我國糧食安全問題》的發言引發了人們對于新危機的認識。他首先舉出了一串兒驚人的數字：在1998年中國糧食總產量達到了5.12億噸的歷史最高水平之后，中國糧食總產量連續5年下降，2003年已跌至4.31億噸；糧食年人均占有量從1996年的414公斤下降到2003年的333公斤。而由于生產銳減，每年形成0.25億噸至0.35億噸的缺口，去年的缺口更高達0.5億噸。這幾年，全靠挖庫存維持糧食供求平衡。對于這一狀況，有專家估計，2005年前后，中國糧食市場的“拐點”就可能出現。也有專家推算，2030年，中國將有16億人口，如按人均消費400公斤計算，屆時全國需糧食6.4億噸，按現在的糧食產量，缺口將多達2億噸。
袁隆平分析，糧食產量銳減的一個最重要、最直接的原因，就是糧食播種面積持續下降。而這與一些地方熱衷于各種形式的形象工程，盲目建設“開發區”、“工業園”，大量占用、征用良田密切相關。在袁隆平之后，又一個聲音引發了傳媒的關注，全國政協委員洪紱曾就“耕地質量問題”進行呼吁，他指出，由于建設占用耕地的速度驚人，直接影響了現有耕地質量，必須從科學發展觀的高度關注并積極遏制耕地質量迅速下降的趨勢，切實保護耕地特別是基本農田。目前，國家規定的基本農田面積已經是一條紅底線，絕不能再少了。
這些“新危機”的聲音，在“兩會”期間也引起熱議。國土資源系統一位代表對記者說，“賣地越多，政府利益越大，個人越得實惠。用土地資源換取官翎頂帶，扭曲著人們的政績觀和發展觀。”
出路與現實的經驗
在激烈的爭吵之后，一些成熟的解決路徑漸漸的浮出水面。
全國政協委員蔡克勤提出，在農用地轉為建設用地的過程中，應盡快改變計劃經濟時代的行政征地方式，引入市場機制，讓農民直接參與土地交易全過程，以保證他們的利益；洪紱曾委員指出，必須修改土地管理法規定的征地補償水平，大幅度提高現行征地三項補償費標準，把大頭留給農民。征地費要設立專戶，專款專用，收支情況要公開。同時責成審計部門每年定期審計征地補償費使用情況，并就征地有關事項舉行聽證會，及時糾正和打擊地方政府及村干部的違紀違法行為；吳明熹委員則說，對被征地農民，不能滿足于一次性貨幣補償安置方式，國家應盡快出臺安置失地農民就業的更優惠的政策，尤其要加大對他們的職業技能培訓力度。要推行土地換社保的辦法，將失地農民全部納入社會保障體系；民革劉民復委員則表示，最重要的是以正確的政績觀教育干部。要加強對各級領導干部的教育，使他們能真正樹立起全面、協調、可持續的科學發展觀和正確的政績觀。
而國務院總理溫家寶今年的政府工作報告中也明確了政府方的態度。“在農村土地征用中，要嚴格控制征地規模，依法按規劃和程序征地，及時給予農民合理補償，切實保護農民合法權益。同時要依法加強用地管理。對不符合國家產業政策和行業準入標準的建設項目，一律不得批準用地。繼續清理開發區，整頓規范土地市場”。緊接著，憲法第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以照法律規定對土地實行征用。”修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用，并給予補償。”
