新聞背景
針對收容遣送措施取消后，流動人口治安管理面臨的新情況、新問題，今年，社會治安綜合治理部門將積極探索管理流浪乞討人員的有效辦法，維護城市治安秩序。日前，一些地方如北京、南京等，已經先后出臺了設置禁討區的強制性地方規范。
特別觀點
正常的乞討，即非強制性的向他人要錢要飯，既沒有偷和騙，也沒有搶，無疑屬于個人的自由。
乞討不應該成為一種職業，當乞討職業化、專業化、甚至機構化時，乞討已經不再是原來意義上的乞討了。
凡是普通人能去的地方，乞討者也能去，因為乞討者也是一個正常的公民，享有和其他公民一樣的法律權利。因此，設置“禁討區”沒有法律依據。
指使、強迫未成年人乞討，是變相雇傭童工，可以依據未成年人保護法、義務教育法等有關規定予以懲治。
要想減少流浪乞討現象，就必須通過綜合的經濟與社會發展來減少貧困進而減少乞討，而不能僅僅依賴社會治安綜合治理。
議題一：乞討是否為個人的自由
主持人：今年，政府準備重點治理收容遣送辦法廢止后城市流浪乞討出現的新問題，在此有必要探討的是，乞討是不是個人的一種自由？
沈
巋（北京大學法學院副教授）：乞討當屬個人自由。在法律的視野里，自由就是一種隨自己意志從事某種活動而又不侵犯他人自由的資格。從這個意義上講，正常的乞討，即非強制性的向他人要錢要飯，既沒有偷和騙，也沒有搶，無疑屬于個人的自由。盡管他是在用自己的不幸來博取別人的同情，有些感情上的強制成分，但到底是否給予施舍，完全取決于施舍者本人的愿意與否。
張起淮（北京藍鵬律師事務所主任律師）：從法理上講，生存方式的選擇是人的基本權利之一，也是每一個人擁有的自由，每個人都有權選擇自己的生存方式。我國現有的法律并沒有禁止公民選擇沿街乞討的生活方式，因此，公民有權利選擇這種生存方式，但乞討不應該成為一種職業，當乞討職業化、專業化、甚至機構化時，乞討已經不再是原來意義上的乞討了。個人生存方式的選擇并非絕對自由，任何自由都是有限度的，不能為了個人的自由而影響他人的自由和社會的公共利益。對于那些強討強要、死纏不放、借機行騙、阻塞交通的乞討，完全可以依法給予行政乃至刑事制裁。
溫
輝（國家檢察官學院講師，法學博士）：在一個社會中，法律只是調整社會關系的規范之一，除法律之外，還有習慣、道德等規范。乞討問題在我國不是由法律來調整，而是由習慣、道德來調整。因此，盡管乞討權不是法律上的權利，但必須承認它是習慣法上的權利。當前一些人之所以忽視這種權利，原因在于，盡管我們的法律由收容遣送變成了救助，但這些人的觀念還是沒有轉變，還是只會從管理而非人權保障的角度來看待流浪乞討問題。
鄒開紅（北京市東城區檢察院檢察官）：在社會保障制度不健全的今天，不承認乞討自由是不現實的，因為目前救助站給予救助的能力是有限的，無法保障每個乞討者都能獲得救助。再說，乞討和施舍都是個人的自愿行為，屬于兩個民事主體之間的贈與關系，政府也沒有必要干預這一私人行為。實際上，從廢止收容遣送辦法到實施救助管理辦法，已經表明我國政府對流浪乞討人員的立場和態度：他們不是懲治的目標，而是受保護和救濟的對象。至于有人說，因為我國憲法沒有明確規定乞討是公民的一種自由，所以政府沒有義務為乞討者提供保障和救濟，這顯然是不對的。
議題二：政府能否劃定禁討區，其法律依據在哪里
主持人：目前，城市流浪乞討人員的增多給城市發展、社會治安帶來了新問題，一些城市如北京、蘇州等先后在一些公共場所劃定“禁討區”，禁止流浪乞討人員在那里從事乞討。在法律，政府是否有權設置“禁討區”呢？
張起淮：設置禁討區，是政府任意擴大權力的行為，沒有法律依據。政府在一些公共場所設置禁討區，實際上是政府禁止一部分公民進入這些公共場所。作為一個公共區域，任何人自由進入的權利都不能被剝奪，假若城市管理者僅僅出于保護城市形象的目的，認為乞討者衣衫襤褸有礙城市形象，就可以隨意剝奪這部分社會成員在這一區域進行乞討的權利，這顯然不是一個民主社會應該行使的管理方式和秉承的人文風范。其實，在禁討問題上，政府應該明白：凡是普通人能去的地方，乞討者也能去，因為乞討者也是一個正常的公民，享有和其他公民一樣的法律權利。因此，設置“禁討區”是沒有法律依據的。
沈
巋：從抽象意義上講，禁討是對個人自由的限制，是對乞討者的歧視。除非乞討行為侵犯了他人的自由和權利，否則，政府不能禁討。乞討既然是個人的一種自由，在乞討者僅僅是乞討而沒有從事任何違法活動的情況下，政府憑什么去干預乞討？當然，在禁討問題上，還要區分“公共場所”和“私人場所”。由于私人對其私人場所如住房、辦公室等擁有占有、使用等權利，其有權驅逐他人在此乞討；而公共場所屬于社會全體成員共同所有，所有的人都有權去，作為社會成員之一的乞討者當然也可以去。我在國外時，就看到東京、紐約的地鐵站經常有人在乞討。
溫
輝：乞討本身并不是一個法律問題，只是因為當前乞討的手段、場所、乞討者結成幫派并相互爭斗等因素給城市的交通、居民的出行、社會治安等帶來了負面影響，政府才考慮禁討措施。實際上，這些負面影響，也就是乞討行為的“外部性”問題，依據現行的法律法規，如治安管理處罰條例、城市道路交通管理條例等足以解決，政府沒有必要過分擔心，以至于要通過新的立法來規制乞討。有些人反對正常乞討的主要理由是乞討者的形象影響了市容，但什么叫影響了市容，丑女算不算影響了市容？法律不可能給出一個標準！
鄒開紅：乞討的原因很復雜，有出于貧困的，也有出于其他原因的，泛泛地講禁討，在法理和法律規定方面都沒有依據，乞討畢竟是個人的一種自由。但問題在于，政府沒有能力及時查清乞討的原因，并實施不同的管理措施。所以，我傾向于長沙市政府所采取的引導做法，一方面加大有關救助站的宣傳、報道，讓那些真正需要救助的流浪乞討人員了解情況，獲得救助；另一方面積極呼吁廣大市民不要施舍，以杜絕職業乞丐的產生。
議題三：法律如何對待指使、強迫未成年人乞討的行為
主持人：在城市乞討大軍中，有相當一部分是未成年人，甚至是四五歲的兒童，而指使他們乞討的，往往是他們的父母、親戚或其他組織者。法律如何規制這些“幕后人”呢？
張起淮：我國《義務教育法》明確規定：凡年滿六周歲的兒童，不分性別、民族、種族，應當入學接受規定年限的義務教育。除因疾病或者特殊情況，并經當地人民政府批準的以外，適齡兒童、少年不入學接受義務教育的，由當地人民政府采取有效措施責令其父母或其他監護人送其入學。《未成年人保護法》第二十九條也規定：對流浪乞討或者離家出走的未成年人，民政部門或者其他有關部門應當負責交送其父母或者其他監護人；暫時無法查明其父母或者其他監護人的，由民政部門設立的兒童福利機構收容撫養。此外，我國參加的《國際兒童公約》也對兒童的權利給予了保護。從這些保護未成年人權益的規定來看，在我國，未成年人流浪乞討是法律不允許的。因此，包括未成年人父母在內的任何人都不得指使未成年人乞討。否則，指使者將要承擔相應的法律責任。
溫
輝：指使、強迫未成年人乞討，是變相雇傭童工，可以依據未成年人保護法、義務教育法等有關規定予以懲治；如果涉及到等拐賣兒童，還得追究其刑事責任。同時，應監督行乞兒童的父母或監護人切實履行保障未成年人接受義務教育的義務。
沈
巋：如果是未成年人的父母或監護人指使其外出乞討時，即使沒有使用暴力，也應視為沒有盡到監護職責，有關部門可以依法指定新的監護人，以維護未成年人的合法權益；如果是未成年人父母或監護人之外的其他人指使的，應視為對未成年人的合法權益的侵害。
議題四：在廢止收容遣送辦法后，政府如何有效管理乞討人員
主持人：前不久，有關政府部門宣布要在今年下大力氣治理流浪乞討現象，但如何既有效遏制惡意或違法的乞討現象，維護社會治安秩序，又不致造成侵犯公民權利的現象，是一個有待研究的課題。
沈
巋：現代人應該以一種成熟的心態來平等對待流浪乞討人員，不要搞敵對。流浪乞討是一個社會現象，它很早就存在，隨著貧富懸殊的擴大、城市化進程的加快，這種現象還有增多的趨勢。要想減少這一現象，就必須通過綜合的經濟與社會發展來減少貧困進而減少乞討，而不能僅僅依賴所謂的社會治安綜合治理。應該說，政府以前出臺收容遣送辦法的初衷也是好的，但實踐中卻出現了許多意想不到的嚴重問題，原因在于經費不足。同樣，今天的救助站也面臨著這個問題，如果沒有足夠的經費，流浪乞討人員就得不到較好的待遇，流浪乞討問題自然無法解決。
鄒開紅：在解決流浪乞討問題上，我國政府不能忘記自己負有《經濟、社會與文化權利公約》規定的國際義務，其必須保障人人有免于饑餓的基本權利。在無法通過其他途徑獲得生存所需要的食物、衣服時，應該允許個人通過乞討來滿足其生存的需要。因此，政府不能僅從技術層面，即從如何方便政府管理流浪乞討的層面來解決問題，這樣做決非良策。因為只要乞討的原因沒有消失，乞討就是一個客觀存在的現象。從根本上講，流浪乞討問題的解決，取決于社會保障措施的完善。
張起淮：乞丐群體存在的根源是貧困，要根本解決流浪乞討問題，還要依靠整個社會的重視，努力發展生產與經濟，提供更多的就業崗位，努力縮小貧富差距。在目前制度建設方面，應該注意以下幾點：一是要充分發揮城市社區和農村村委會的職責與作用，創造就業機會，教育好逸惡勞者，從源頭上減少乞討人員數量；二是建立以政府投入為主、社會捐助為輔的資金籌措機制，提高救助站的救助能力；三是社會有關部門要積極協調，通力合作，防止行乞者組織幫會；對操縱、拐騙、強迫未成年人從事職業乞討，帶有黑社會性質的團伙要依法打擊。(曾獻文
周立)
